A Lei n˚ 007/2009 do Estado da Bahia estabelece que deverá haver isonomia remuneratória entre as carreiras da Magistratura, do Ministério Público, de Procurador do Estado e de Delegado de Polícia. A Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (ANAPE) ingressou com Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental contra esta lei.
Diante do caso exposto, discorra sobre:
a) Legitimidade da ANAPE para ingressar com a ação contra a norma;
b) Cabimento da ADPF no caso apresentado;
c) Possibilidade de o Estado da Bahia, através da sua Procuradoria, interpor recurso contra a decisão, caso o relator da ADPF, em decisão monocrática, negue seguimento à ação.
Comentários
a) Legitimidade da ANAPE para ingressar com a ação contra a norma:
Com efeito, tratando da legitimidade para propositura de ADI e ADC, preconiza o art. 103 da Constituição Federal que:
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso
Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.
Quanto à ADPF, o regime de legitimidade aplicado é o mesmo, conforme previsão do art. 3º da Lei 9.882/99, in verbis:
Art. 2 o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:
I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;
Dito isto, imperioso destacar que o STF desenvolveu, na década de 90, um instituto sobre a legitimidade ativa. É o chamado instituto da pertinência temática. Alguns dos legitimados do art. 103 seriam legitimados universais e, por assim o serem, não necessitaria demonstrar interesse de agir para o ajuizamento de ADI. Já os legitimados ativos não universais teriam, no ajuizamento da ADI, que demonstrar o interesse específico de agir, ou seja, devem demonstrar pertinência temática. Leia-se interesse de agir.
Nesses termos, são legitimados universais: Presidente da República, Mesa da Câmara, Mesa do Senado, PGR, Partido Político com representação no Congresso Nacional, Conselho Federal da OAB. Segundo o STF, são legitimados não universais: Governador dos Estados e DF, Mesa das Assembleias legislativas estaduais e distrital, Confederação Sindical ou entidade de classe no âmbito nacional. Especificamente quanto às entidades de classe, merece registro o entendimento do STF quanto aos requisitos para se configurar sua legitimidade. Só pode ser considerada legitimada a entidade que guarda relação com classe ou categoria de cunho profissional. Ademais, no que diz respeito ao âmbito nacional, segundo o Pretório Excelso, terá a entidade que estar situada em pelo menos nove Estados da Federação (1/3 da Federação). Posto isto, cabe indagar: no caso em apreço, tem a ANAPE legitimidade para propositura da ADPF?
Com feito, nos termos da jurisprudência do Supremo, ante a legitimidade ativa especial, exige-se a relação direta entre os objetivos institucionais da associação e a lei ou ato normativo atacado. Nesse sentido, são os acórdãos assim ementados:
AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL.
LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA
ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A
FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL.
AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO
REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de
estreita relação entre o objeto do controle e os interesses
específicos da classe profissional representada,
delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta
carecedora da ação a confederação sindical autora, por
ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não
provido. (Agravo Regimental na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 5.023/MT, relatora ministra Rosa
Weber, julgamento: 16 de outubro de 2014, Órgão julgador:
Tribunal Pleno).
Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade.
Parágrafo único do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do
Sergipe. Norma que repercute tão somente na carreira dos
oficiais policiais militares. Associação Nacional das Entidades
Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares
(ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos
praças policiais militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de
pertinência temática. Agravo a que se nega provimento. 1. A
jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para
a caracterização da legitimidade ativa das entidades de
classe e das confederações sindicais para as ações de
controle concentrado, a existência de correlação entre o
objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e
os objetivos institucionais da associação.
[...]
(Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
4.441/SE, relator ministro Dias Toffoli, julgamento: 1º de agosto
de 2014, Órgão julgador: Tribunal Pleno).
Considerando que a lei trata de todas essas carreiras e que a Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal é entidade representativa de uma das carreiras contempladas pela norma, é notória a sua legitimidade ativa para atuar no feito. Em recente julgado, entendeu o STF que a Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (ANAPE) tem legitimidade ativa para, via arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), questionar dispositivos de lei estadual que estabelece a isonomia de vencimentos entre as carreiras de Procurador estadual e de Delegado de Polícia. STF. Plenário. ADPF 328 AgR/MA, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 18/08/2016 (INFO 835).
Isso porque a ANAPE se insurge contra lei que equipara determinada carreira com a de Procurador do Estado. Logo, é certo que esta lei afeta a esfera de interesse jurídico tutelado pela entidade.
b) Cabimento da ADPF no caso apresentado:
No juízo de admissibilidade da ADPF, conforme art. 4º, da Lei 9.882/99, há a análise do princípio da subsidiariedade. Nesse sentido, somente caberá a ADPF, se não existir outro meio eficaz de sanar a lesividade. Assim sendo, a ADPF é subsidiária em relação a outras ações.
Lei 9.882/99
Art. 4º, § 1 o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
Saliente-se que Luís Roberto Barroso e Gilmar Mendes (posição que vem sendo adotada nos últimos julgados do STF) entendem que o art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/99 é constitucional, mas não deve ser interpretado de forma literal. Deve ser interpretado em uma perspectiva teleológica, ou seja, finalística. Gilmar Mendes, na ADPF nº 54, vai deixar assente que, quando estivermos diante de processos subjetivos, a ADPF será o meio mais eficaz. Porém, se se tratar de processo objetivo, esse seria tão ou mais eficaz que a ADPF. Os exemplos de processos objetivos que devem prevalecer são a ADI e a ADC. Ou seja, a análise da subsidiariedade da ADPF é feita com relação à existência de outro meio de controle abstrato de constitucionalidade apto a sanar a lesividade.
No caso em análise, notório o cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, haja vista ser o ato impugnado uma lei estadual posterior à CF/88 (lembre-se que somente cabe ADI para leis ou atos normativos posteriores à Constituição Federal de 1988). Desse modo, como existe outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADI), incabível, na espécie, o ajuizamento de ADPF para combater o ato normativo
estadual.
c) Possibilidade de o Estado da Bahia, através da sua Procuradoria, interpor recurso contra a decisão, caso o relator da ADPF, em decisão monocrática, negue seguimento à ação:
Nesse caso, tratando-se de uma lei estadual, poderia o Estado-membro, através de sua Procuradoria Estadual, recorrer contra a decisão? A resposta é negativa. Veja que o Estado da Bahia (ente federativo) não tem legitimidade para interpor agravo regimental neste caso (recurso que seria cabível da decisão que nega seguimento à ADPF) porque o Estado da Bahia não é parte neste processo. A legitimidade para recorrer, neste caso, é do Governador do Estado da Bahia, conforme permissivo constitucional (art. 103). Vale ressaltar que, na petição inicial da ADPF ou outra ação de controle abstrato de constitucionalidade, quando proposta pelo Governador do Estado, quem figura como autor da ação é o Governador do Estado (e não o Estado-membro). Desse modo, repita-se, o Estado-membro não tem legitimidade para propor ADI ou outra ação de controle abstrato de constitucionalidade. A legitimidade pertence à ANAPE, no caso narrado. Logo, se a petição inicial da ADPF fosse proposta, por exemplo, pelo Governador, quem teria legitimidade para recorrer seria o próprio Governador (e não o Estado). Posto isto, a conclusão será o não conhecimento do agravo regimental (não apreciação do seu mérito) em virtude da ilegitimidade da parte recorrente. O Estado da Bahia não é parte legítima para recorrer. Nos termos da jurisprudência do STF, o Estado-membro não dispõe de legitimidade para interpor recurso em sede de controle normativo abstrato, ainda que a ADI tenha sido ajuizada pelo respectivo Governador. A legitimidade para interpor qualquer recurso, nestes casos, é do próprio Governador (escolhido como legitimado pelo art. 103 da CF/88) e não do Estado-membro. STF. Plenário. ADI 1663 AgR/AL, rel. Min. Dias Toffoli, 24/4/2013 – INFO 703
Vale ressaltar que este é o entendimento já consolidado do STF:
“(...) O Estado membro não dispõe de legitimidade para
interpor recurso em sede de controle normativo abstrato, ainda
que a ação direta de inconstitucionalidade tenha sido ajuizada
pelo respectivo Governador, a quem assiste a prerrogativa
legal de recorrer contra as decisões proferidas pelo Relator da
causa (...)” (ADI 2130/SC-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
14/12/01)
Melhor resposta - Gabriella de Oliveira Santiago
a) A legitimidade para ingressar com ação direta de inconstitucionalidade sofreu significativa ampliação com o advento da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Antes da edição da CF/88, a legitimidade ativa para a propositura da então chamada Representação de Inconstitucionalidade era reservada somente ao Procurador Geral da República. A partir de então, ampliou-se o rol de legitimados, que passou a abarcar todas as entidades e autoridades previstas no art. 103 da CF/88.
De acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF), os legitimados são divididos em dois grupos, de acordo com a amplitude da legitimidade e interesse de agir: (a) legitimados especiais, os quais precisam demonstrar pertinência temática, ou seja, a correlação objetiva entre o conteúdo da norma impugnada e os interesses da categoria que representam ou do ente federativo, estando previstos no art. 103, IV, V e IX, da CF/88; (b) legitimados universais, para os quais há presumido interesse geral de agir, pois a defesa da ordem constitucional está inserida em suas atribuições institucionais. Os legitimados universais são todos os que não são especiais.
Percebe-se que as associações de classe de âmbito nacional, a exemplo da ANAPE, são legitimadas especiais e devem comprovar o requisito da pertinência temática.
Sobre o tema, vale registrar que o STF já se pronunciou pela ilegitimidade de associação representativa de apenas de fração da categoria profissional para ajuizar ADI em face de ato normativo que extrapole seu universo dos representados.
Na espécie, há que se reconhecer a legitimidade da ANAPE, na medida em que a lei impugnada afeta diretamente os interesses jurídicos dos Procuradores do Estado. Nesse sentido perfilha o entendimento da Corte Superior.
(b) A ADPF consiste em ação do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade idealizada para a defesa de preceitos constitucionais fundamentais (art. 102, § 1º, da CF/88).
O princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99, representa condição específica da ADPF e lhe atribui um papel secundário entre os meios de controle de constitucionalidade, só sendo admitida quando não houver outro meio capaz de sanar a lesividade. Apesar de não haver uniformidade, tem prevalecido no STF que será cabível ADPF quando não houver outro meio apto para solver a controvérsia constitucional de forma ampla, geral e com eficácia vinculante. Assim, a subsidiariedade é verificada à luz das demais ações do controle concentrado.
Na hipótese, é forçoso reconhecer o não cabimento da ADPF e sim da ADI, porquanto a lei impugnada é posterior à CF/88 e aos dispositivos constitucionais que lhe serviram de parâmetro. Dessa maneira, diante do desatendimento do filtro da subsidiariedade, conclui-se pela inadmissibilidade da ADPF.
(c) A jurisprudência iterativa do STF há muito posicionou-se no sentido de que a legitimidade recursal no controle concentrado é aferida à luz da legitimidade processual ativa, de modo que somente possui legitimidade para interpor os recursos pertinentes a pessoa ou entidade designada no texto constitucional para essa finalidade (rol taxativo do art. 103 da CF/88).
Nesse diapasão, o STF não reconhece a legitimidade do Estado-membro para recorrer nas ações do controle abstrato, já que a legitimidade processual do ente federado não se confunde com aquela conferida pela Constituição Federal ao Governador de Estado para ingressar com ações do controle concentrado.
Dessa maneira, ainda que o caráter democrático do controle concentrado tenha sido ampliado com o alargamento do rol de legitimados e com a introdução da figura do “amicus curiae”, o rol do art. 103 da CF/88 é taxativo e não admite interpretação ampliativa para incluir entidade que nele não figura.
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