A teoria das relações contratuais de fato, originalmente aplicada no âmbito civilista, foi desenvolvida com a finalidade de preservar os efeitos de um negócio jurídico viciado no plano da validade, mas que produz seus efeitos regularmente. Trata-se de atribuir efeitos jurídicos a um ato existente, muito embora inválido.
Dessa forma, mesmo os atos praticados por funcionários de fato, que são aqueles investidos na função pública com algum vício (ex: nulidade do concurso, nomeação por funcionário incompetente etc), é possível reconhecer sua validade, imputando sua prática ao próprio órgão (teoria da imputação ou teoria do órgão).
Nesse caso, existe uma aparência de legalidade, devendo ser preservada a boa- fé, a segurança jurídica, a presunção de legalidade dos atos administrativos, reputando-se válidos os atos por ele praticados. Essa mesma tese justifica o pagamento da remuneração correspondente, a fim de evitar o locupletamento do Estado.
Situação diversa é a da pessoa que assume o exercício da função pública por sua própria conta, com usurpação. É dizer, para aplicar a teoria da imputabilidade, é necessário que o agente esteja legalmente investido na função ou que tenha, ao menos, a aparência de legalidade. Nos casos de usurpação, o ato eventualmente praticado é inexistente e pode ser desconstituído a qualquer momento; eventual indenização por parte do Estado, não terá decorrência do ato em si, mas da omissão do Poder Público no seu papel de fiscalização.
José dos Santos Carvalho Filho divide, ainda, os agentes de fato em duas espécies: agentes necessários e agentes putativos. Para o doutrinador, agentes necessários são aqueles que praticam atos e executam atividades em situações excepcionais, como, por exemplo, as de emergência, em colaboração com o Poder Público e como se fossem agentes de direito. Já os agentes putativos são os que desempenham uma atividade pública na presunção de que há legitimidade, embora não tenha havido investidura dentro do procedimento legalmente exigido. É o caso, por exemplo, do servidor que pratica inúmeros atos de administração, tendo sido investido sem aprovação em concurso público.
