O Município de Campinas celebrou convênio com a União, que se comprometeu a transferir R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) para implementar obras de saneamento básico na cidade. O Município não apresentou a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União, o que ensejou a abertura de um processo de tomada de contas especial. A União, então, inscreveu o Município de Campinas no Cadastro Único de Convênio (CAUC).
Após 2 anos, sem que o processo no Tribunal de Contas da União tivesse sido julgado, o novo Prefeito de Campinas tentou celebrar convênio com a União, com o fim de reformar e ampliar os leitos do Hospital Municipal, mas teve o seu pedido indeferido em razão da inscrição no CAUC.
O Município de Campinas ajuizou ação impugnando a sua inscrição no CAUC.
Diante da situação hipotética narrada, responda, em até 30 linhas, os seguintes questionamentos:
a) Qual o juízo competente para apreciar a ação proposta pelo Município de Campinas?
b) Quais os argumentos que podem ser apresentados pelo Município de Campinas na sua ação?
c) Caso a ação seja julgada procedente, indique quais as exigências legais devem ser obedecidas para que o Município de Campinas faça jus a celebração do convênio.
Comentários:
a) Qual o juízo competente para apreciar a ação proposta pelo Município de Campinas?
O enunciado narra a situação de um Município inscrito no Cadastro Único de Convênio – CAUC, que consiste em um cadastro, cujo objetivo é de simplificar a verificação dos entes beneficiários de transferência voluntária de recursos da União, das exigências estabelecidas na Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e legislação aplicável.
O CAUC visa tornar menos burocrática a análise de pendências ou débitos dos Estados-membros ou Municípios perante a União. Em uma comparação simplória, seria o sistema de consulta SERASA e SPC do Governo Federal em relação aos demais entes federativos.
Dentre as informações coletadas temos os seguintes blocos:
1) Obrigações de adimplência financeira (regularidade quanto a Tributos Federais, à Contribuição Previdenciária e à Dívida Ativa da União; regularidade quanto a Contribuições para o FGTS; regularidade em relação à Adimplência Financeira em Empréstimos e Financiamentos concedidos pela União; regularidade perante o Poder Público Federal);
2) Adimplemento na prestação de contas de convênio (regularidade quanto à prestação de contas de recursos federais recebidos anteriormente);
3) Obrigações de Transparência (publicação do relatório de gestão fiscal – RGF; publicação do relatório resumido de Execução Orçamentária – RREO; encaminhamento de contas anuais);
4) Adimplemento de Obrigações Constitucionais ou Legais (exercício da plena competência tributária; aplicação mínima de recursos em educação; aplicação mínima de recursos em saúde; regularidade previdenciária);
As informações constantes do CAUC são disponibilizadas na internet, através do sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional.
Diante dessas informações, antes de celebrar qualquer convênio ou outro instrumento de transferência voluntária, a União deve consultar se o ente beneficiário possui alguma restrição no CAUC. Caso, o ente esteja inscrito como inadimplente em relação ao algum ponto, não poderá celebrar convênio com a União.
Por isso é muito comum Municípios e Estados-membros ajuizarem ações em face da União questionando a sua inscrição no CAUC. Como se sabe, o Governo Federal concentra a maior parte da arrecadação de impostos e contribuições prevista na Constituição Federal. Tal situação acaba por ensejar que os demais entes federativos, principalmente os Municípios de pequeno e médio porte, dependam da União para realização de diversos serviços públicos.
Diante de um litígio envolvendo União e Município relacionado a inscrição no CAUC, quem seria o juízo competente para apreciar tal demanda?
A Constituição Federal apresenta regra expressa quanto ao conflito entre União x Estados-membros e o DF:
O STF, nos termos do art. 102, I, “f”, da CF/88:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;
A competência originária prevista no art. 102, I, “f”, da CF/88 deve ser interpretada de forma restritiva, atendendo as finalidades do Supremo Tribunal Federal. Assim, nem toda ação envolvendo União e Estados-membros, independentemente do polo que estejam, será originalmente julgada pelo STF.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que para incidir o art. 102, I, “f”, da CF/88, é necessário que a causa envolvendo União e Estado, tenha densidade suficiente para abalar o pacto federativo.
Observe abaixo julgado do STF e tabela explicativa elaborada por Márcio André Cavalcante (Dizer o Direito):
“Diferença entre conflito entre entes federados e conflito federativo: enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno, e não incluiu os litígios e as causas envolvendo Municípios como ensejadores de conflito federativo apto a exigir a competência originária da Corte.” (STF. Plenário. ACO 1.295- AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 14/10/2010).
Mero conflito entre entes federados
Conflito federativo
Trata-se da disputa judicial envolvendo União (ou suas entidades) contra Estado-membro (ou suas entidades).
Trata-se da disputa judicial envolvendo União (ou suas entidades) contra Estado-membro (ou suas entidades) e que, em razão da magnitude do tema discutido, pode gerar uma desestabilização do próprio pacto federativo.
Ex.: disputa entre a União e o Estado por conta de um aluguel de um imóvel.
Ex.: ação proposta pelo Estado questionando sua indevida inclusão no CAUC, o que tem gerado o fim de repasses federais.
Em regra, é julgado pelo juiz federal de 1ª instância.
É julgado pelo STF (art. 102, I, “f” da CF/88).
No exemplo apresentado por Márcio André Cavalcante (Dizer o Direito), é possível perceber que as causas envolvendo a inscrição de Estado em CAUC caracterizam abalo no pacto federativo. O STF, em caso semelhante, entendeu que, além da presença da União e do Estado-membro, a inscrição do ente no cadastro federal poderia abalar o pacto federativo, pois mitigaria a autonomia do Estado-membro, em razão de inviabilizar a contratação de operações de crédito, celebração de convênios e recebimento de transferências voluntárias.
Assim, tendo em vista a competência originária do STF para apreciar questões que abalam o pacto federativo, como é o caso de inscrição indevida no CAUC, é possível aplicar o art. 102, I, “f”, da CF/88 aos Municípios, ainda que a redação literal do artigo não se referia ao Município, enquanto ente componente do sistema federativo brasileiro?
O STF já teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema e decidiu que não possui competência originária para julgar causas envolvendo Município e União, ainda que relacionada a inscrição no CAUC:
EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA. CONFLITO ENTRE MUNICÍPIO E A UNIÃO. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA DO ART. 102, I, “F”, DA MAGNA CARTA. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Incabível a pretendida interpretação extensiva do art. 102, I, “f”, da Magna Carta, com a finalidade de atribuir ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar, originariamente, conflito entre a União e Município. Precedentes do Plenário desta Corte: AC 3616 AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia; ACO 1295 AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli; ACO 1342 AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio; e ACO 1364, Relator o Ministro Celso de Mello. Agravo regimental conhecido e não provido. (AC 3542 AgR, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-218 DIVULG 05- 11-2014 PUBLIC 06-11- 2014)
Vale ressaltar que o julgado relacionado se referia justamente a pretensão de Município em razão de inscrição do CAUC. No voto proferido pela Ministra Rosa Weber ficou assentado que as hipóteses de competência originária do STF são excepcionais e de interpretação restritiva, não estando elencando no art. 102 da Constituição Federal previsão para julgamento de controvérsias instauradas entre a União e Municípios. Por isso, não é possível, falar-se em competência originária do Supremo Tribunal Federal em razão da matéria em discussão.
Em razão, portanto, da inaplicabilidade do art. 102, I, “f” da Constituição Federal aos entes municipais, o Município de Campinas deve ajuizar a ação perante a Justiça Federal de primeiro grau, com fundamento no art. 109, inciso I, da CF, que determina a competência dos juízes federais para apreciar as causas envolvendo a União:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
b) Quais os argumentos que podem ser apresentados pelo Município de Campinas na sua ação?
O enunciado relata que o Município de Campinas foi inscrito no CAUC por não ter apresentado prestação de contas de convênio celebrado com a União, com o objetivo de implementar obras de saneamento básico na cidade. Diante dessa omissão, foi instaurado no Tribunal de Contas da União processo de tomada de contas especial.
Antes de adentrar a análise dos argumentos que podem ser apresentados pelo Município de Campinas na sua ação, é importante
compreender a atuação do TCU no caso narrado.
Nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituição Federal, o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, que possui competência para fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
Assim, todo aquele que celebrar convênio com a União tem o dever de prestar contas da execução do ajuste perante ao TCU. Em caso de omissão, poderá ser instaurado tomada de contas especial, que tem previsão no art. 8º da Lei Federal nº 8.443/92, que trata da Lei Orgânica do TCU:
Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
§ 1° Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão.
§ 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1° será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.
Dica do Coach: O processo de tomada de contas especial pode ser instaurado tanto pela entidade federal que celebrou o convênio, no âmbito do exercício do controle interno, que após a instrução deve encaminhar os autos para o TCU, como também pela própria Corte de Contas. Perceba que é dever da autoridade administrativa competente proceder a tomada de contas especial, primeiramente, sob pena de responsabilidade solidária. Em geral, os Tribunais de Contas editam regulamentos próprios sobre a sistemática de prestação de contas dos convênios. No âmbito federal, temos o Decreto nº 6170/2007 e a Portaria nº 127, de 29 de maio de 2008 do Ministério do Planejamento.
No Tribunal de Contas do Amazonas, por exemplo, a Resolução nº 12/2012, estabelece que a entidade conveniada deve prestar contas a entidade convenente em até 30 dias, após a vigência do ajuste. Após a análise das contas pelo setor de controle interno, os documentos devem ser encaminhados ao Tribunal de Contas do Estado, para o julgamento.
É possível, portanto, que o próprio Tribunal de Contas da União proceda a tomada de contas especial de convênio celebrado pelo Município de Campinas com a União, em razão do primeiro não ter prestado contas.
Ocorre que a simples não apresentação de prestação de contas pelo Município e a instauração de processo no âmbito do TCU não podem ensejar a automática inserção do ente municipal no CAUC, tendo em vista que é necessário verificar a ocorrência de irregularidade, através do julgamento da tomada de contas especial. Nesse sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS – INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO – AUSÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – LIMINAR REFERENDADA. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada eventual tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União. (ACO 2159 MC-Ref, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 13/05/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-105 DIVULG 30-05- 2014 PUBLIC 02-06- 2014)
Por isso, o Município de Campinas pode alegar em sua defesa a violação ao princípio do devido processo legal, pois antes do julgamento da tomada de contas especial pelo TCU, com o respectivo reconhecimento de irregularidades na execução do ajuste, foi realizada a sua inscrição no cadastro de inadimplentes.
Continua no próximo post...
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